Extrait du rapport de Martine Martinel sur l'audiovisuel: LES PROPOSITIONS DE LA RAPPORTEURE

[bernard7715]

LES PROPOSITIONS DE LA RAPPORTEURE

1. L’indispensable renforcement des compétences économiques du CSA

Le constat est unanimement partagé, y compris par son président : l’approche du CSA n’est pas assez économique. Or, des décisions qui ne sont pas suffisamment étayées par des études d’impact économique, peuvent apparaître trop politiques ou arbitraires.

La plupart des personnes auditionnées estiment d’ailleurs que le rapprochement entre l’ARCEP et le CSA est une bonne idée essentiellement parce qu’il permettrait de renforcer la solidité et le réalisme économiques des décisions du CSA.

La loi de 1986 a été établie dans un contexte de rareté des fréquences et des médias que le régulateur devait concilier avec la priorité qu’était nécessairement la liberté de communication. Dans le contexte marqué par l’hypercommunication sur internet et la profusion des médias et des nouveaux usages, la question est plutôt celle de leur viabilité économique et de leur survie, comme le montre le bilan qui précède.

La rapporteure souhaite ainsi que le CSA rénové systématise le recours à des études d’impact préalables aux décisions et motive davantage ces dernières.

Dans une interview accordée à L’Express du 29 août 2012, M. Martin Bouygues, dont le groupe TF1 est bénéficiaire d’une fréquence pour la diffusion de l’une des six nouvelles chaînes HD gratuites, indiquait ne pas comprendre toujours très bien son régulateur : « Quand on décide de créer de nouvelles chaînes, quelles études d’impact ont été faites? Je serais curieux de les voir ! ».

Lorsque le CSA statue sur des modifications substantielles au vu desquelles une autorisation a été délivrée et quand il lance un appel à candidature, il devrait systématiquement réaliser une analyse économique et financière. Un appel à candidatures qui porte sur 20 % de la capacité doit recueillir l’avis du marché et être précédé d’une étude d’impact. Un régulateur doit connaître son marché. Il doit être en mesure d’évaluer le potentiel de développement d’une nouvelle technologie, d’une chaîne de télévision ou d’un média local.

2. Une exigence de transparence et de contrôle parlementaire accrus

Le rapport d’information de l’Assemblée nationale, présenté en octobre 2010 par MM. René Dosière et Christian Vanneste, sur les autorités administratives indépendantes (AAI) estimait à juste titre que l’indépendance de ces autorités ne pouvait plus s’entendre sans un rapprochement avec le Parlement. « L’obligation de rendre compte au Parlement est la contrepartie nécessaire de l’indépendance ».

Le contrôle du Parlement doit être renforcé tant en amont, à travers la procédure de nomination des membres, qu’en aval, à travers une évaluation de l’action menée par l’autorité.

S’agissant de la nomination des membres du CSA, en janvier prochain, trois membres du CSA dont le mandat arrive à échéance (Michel Boyon, son président, Rachid Arhab et Alain Méar) devront être remplacés sous l’empire de la loi actuelle. La possibilité de prolonger le mandat de ces trois conseillers jusqu’à l’adoption de la future loi sur l’audiovisuel a été évoquée. La rapporteure estime qu’il serait préférable de nommer trois nouveaux membres « par intérim ».

La rapporteure estime que le Parlement n’a pas établi un dialogue suffisant avec le CSA. L’absence de commission spécifiquement dédiée aux affaires culturelles et aux problématiques des médias jusqu’en 2009 peut expliquer cette lacune de même qu’une culture trop peu développée de contrôle des AAI par le Parlement. Il est en effet regrettable que nous n’ayons pas davantage échangé avec le régulateur sur le paysage cible de la TNT, le développement de la RNT, l’évolution de la notion de pluralisme et de concentration dans le nouveau paysage médiatique, le potentiel de développement de chaînes locales de plein exercice etc.

L’approfondissement du contrôle du Parlement pourrait passer par la présentation obligatoire du rapport annuel d’activité du Conseil avec audition obligatoire de son président, devant les commissions des affaires culturelles de l’Assemblée nationale et du Sénat.

3. La nécessité de taxer ou d’encadrer les reventes de fréquences

Les entreprises qui exploitent des chaînes de télévision ainsi que celles qui exploitent des stations de radio, reçoivent gratuitement une autorisation d’émission. Elle est délivrée par le CSA en contrepartie d’un cahier des charges concernant les programmes des services en question. Cette autorisation fixe notamment la grille de programmes ; elle définit également la structure du capital de l’entreprise titulaire. Toute modification de ces éléments doit être agréée par le CSA.

Ces autorisations ne constituent pas un élément du patrimoine de l’entreprise (elles ne sont pas comptabilisées à son actif) qui détient la chaîne de télévision et sont incessibles.

Toutefois, l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 qui, en donnant au CSA la possibilité de ne pas retirer l’autorisation d’usage de la fréquence concernée malgré les changements intervenus, notamment, dans la composition du capital social de la société éditrice, apporte un tempérament au principe d’incessibilité issu des règles de la domanialité publique.

Il apparaît qu’en cas de cession d’une chaîne de télévision ou d’un service de radio, le prix de vente tient néanmoins compte de l’existence de cette autorisation indispensable au fonctionnement de la chaîne.

Or, depuis le lancement de la TNT, les reventes de sociétés détentrices de fréquences se sont multipliées, avec des gains parfois très importants pour ces entreprises. On relèvera l’acquisition en 2010 par le groupe TF1 de TMC et NT1 appartenant au groupe AB ; l’acquisition en 2010 par le groupe Bolloré de Virgin 17 (devenue Direct Star) appartenant à Lagardère Active et en 2011, l’acquisition par le groupe Canal+ de Direct 8 et Direct Star appartenant au groupe Bolloré.

Ces opérations de cession/acquisition et de concentration mettent en évidence le risque que certains acteurs privilégient une stratégie financière spéculative plutôt que de développer une offre audiovisuelle au bénéfice du téléspectateur (conformément aux objectifs fixés par la loi du 30 septembre 1986 et en contrepartie à l’obtention gratuite de l’usage des fréquences).

Dans la perspective d’un rapprochement ARCEP-CSA, si l’on souhaite que le principe de la gratuité de l’utilisation des fréquences ne soit pas remis en cause, il convient d’encadrer les reventes de fréquences.

Après la revente par le groupe Bolloré de ses chaînes au groupe Canal +, un consensus s’était dégagé sur la nécessité d’encadrer la revente des fréquences de la TNT. Mais les deux amendements dits « Bolloré » proposés par le sénateur David Assouline, en loi de finances initiale pour 2012 et en deuxième loi de finances rectificative pour 2012, pour taxer ces opérations ont finalement été censurés par le Conseil constitutionnel.

Par conséquent, le CSA avait envisagé, dans les conventions autorisant les nouvelles chaînes lancées en décembre prochain, d’interdire la revente de fréquences à des tiers pendant cinq ans. À l’issue d’une négociation avec les candidats retenus, le régulateur a choisi de limiter l’interdiction à seulement deux ans et demi à compter de la signature de la convention des chaînes.

Par ailleurs la clause ne s’applique pas en cas « de circonstances exceptionnelles liées aux évolutions du paysage télévisuel français ; de modifications substantielles du cadre législatif ou réglementaire ou des circonstances de fait qui prévalaient à la date de l’autorisation ; de difficultés économiques menaçant la viabilité de la société titulaire de l’autorisation ».

Ce compromis ne résout pas le problème. On ne peut pas considérer que ce qui est interdit pendant deux ans et demi est admis sans condition passé ce délai. Il serait donc opportun de réfléchir à un mécanisme de taxation qui ciblerait non pas la valeur des titres apportés, cédés ou échangés dans le cadre de l’opération mais les plus-values réalisées au titre de la cession des fréquences. Car, comme il a été indiqué précédemment, s’il est sans doute trop tard pour taxer la plus-value du groupe Bolloré, ce cas ne sera sans doute pas le dernier…

4. Assouplir l’obligation d’attribuer les fréquences disponibles ?

La loi de 1986 a été rédigée pour réguler un secteur marqué par la rareté des fréquences, une concurrence très faible, une diffusion exclusivement hertzienne et à une époque où internet n’existait pas. Elle reste fondée sur des principes hérités de cette époque, même si elle a été modifiée à de nombreuses reprises depuis.

L’obligation d’attribuer les fréquences disponibles est la conséquence directe du caractère fondamental de la liberté de communication. Toutefois cette liberté connaît, dans le domaine audiovisuel, plus de restrictions potentielles au regard de la rareté qui affecte la ressource disponible. L’article 1er de la loi du 30 septembre 1986 énumère les motifs qui peuvent conduire le CSA à restreindre d’une certaine manière l’exercice de cette liberté (dignité de la personne humaine, ordre public, défense nationale, contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication…).

Pour éviter que l’obligation d’attribuer des fréquences se traduise par le développement intempestifs de médias dénués de modèle économique, ce qui affaiblit l’ensemble de l’audiovisuel hertzien, il pourrait être envisagé d’assouplir le dispositif.

Interrogé par la rapporteure sur ce point, le CSA estime qu’« il pourrait ainsi être opportun d’assouplir l’obligation pour le CSA d’attribuer les fréquences disponibles notamment en ajoutant aux limitations prévues à l’article 1er de la loi de 1986 les conditions d’une gestion optimale du spectre ce qui pourrait permettre au Conseil de ne pas lancer un appel à candidatures même si la ressource est disponible. Il conviendrait toutefois de circonscrire une telle limitation afin qu’elle demeure conforme à la Constitution. »

5. Observations de la rapporteure sur le projet de rapprochement CSA/ARCEP

Le rapprochement ne saurait être une fin en soi. Il doit être mis au service d’objectifs précis.

Le CSA n’a jamais été favorable à un rapprochement avec l’ARCEP mais il ne fait pas mystère de sa volonté d’étendre son contrôle aux contenus circulant sur internet, en agitant le spectre de la télévision connectée, dont les observateurs soulignent que l’impact ne doit pas être exagéré. Si tel est l’objectif, la rapporteure ne saurait y souscrire, d’autant que la régulation d’internet relève d’une approche internationale.

L’ARCEP n’a pas davantage été favorable au rapprochement avec le CSA, et met en avant le caractère dépassé de la régulation de l’audiovisuel. M. Jean-Ludovic Silicani a même estimé, lors de son audition, le 23 juillet 2012, que le seul organisme dont il était pertinent que le CSA se rapproche était la commission nationale informatique et libertés (CNIL), qui a une compétence en matière de contrôle des contenus sur internet.

Comme l’indique l’ARCEP dans le rapport rendu en octobre 2012 sur le rapprochement avec le CSA, « la convergence à l’œuvre aujourd’hui est celle existant entre les contenus audiovisuels et les autres contenus, les uns et les autres étant acheminés de façon plus ou moins similaire sur internet jusqu’à l’utilisateur final. Cette convergence est donc celle des contenus entre eux et non celles des contenus et des contenants. La convergence pose ainsi essentiellement la question, extrêmement délicate, de la mise en cohérence de la régulation entre les différents contenus acheminés sur internet ».

Si l’objectif est de remettre en cause le modèle de régulation du secteur audiovisuel, la rapporteure ne saurait non plus y souscrire.

Jusqu’au revirement improbable de M. Michel Boyon, les deux autorités s’opposaient rigoureusement à toute forme de rapprochement, alors que de nombreux rapports avaient d’ailleurs appelé de leurs vœux un dialogue accru entre ces dernières.

La rapporteure a constaté qu’un groupe de liaison avait été mis en place entre le CSA et l’autorité de régulation des télécommunications début 2002 afin de préparer la transposition du paquet télécom, d’évaluer les différents modes de régulation et de mieux cerner les phénomènes de convergence.

Comme l’indique le CSA dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, ce groupe de liaison a été interrompu entre 2007 et 2011. Il est désormais réactivé et permet à nouveau des échanges sur l’impact du paquet télécom ; l’analyse des chaînes de valeur télécoms et audiovisuelles ; le suivi du développement de la télévision par ADSL ; l’accès aux contenus audiovisuels sur des terminaux mobiles et développement de la TMP ; le marché de la diffusion ; l’évolution des usages audiovisuels ; la télévision connectée ; la neutralité d’internet…

Interrogé par la rapporteure sur ce qui explique la suppression de ce groupe de contact entre 2007 et 2011, le président du CSA a indiqué, lors de son audition, qu’il n’y avait alors pas de sujets de travail en commun. Il semble pourtant que lestg sujets énumérés précédemment n’ont pas fait leur apparition en 2011.

À cet égard, la rapporteure a été très surprise par le revirement spectaculaire du président du CSA sur la question du rapprochement avec l’ARCEP et ses prises de position publiques sur le sujet.

Lors de son audition le 19 mai 2010 par la mission d’information, commune à notre Commission et à la Commission des lois, sur les droits de l’individu dans l’univers numérique, interrogé sur les implications de la révolution numérique, et notamment de la télévision connectée, sur la régulation, M. Michel Boyon avait pris une position très claire et très argumentée pour démontrer que le rapprochement avec l’ARCEP était « un faux ou plutôt un non problème ». Le président du CSA avait rappelé que les missions de l’ARCEP étaient totalement différentes de celles du CSA et que les champs de compétences des deux autorités ne se chevauchaient absolument pas. M. Michel Boyon s’était appuyé sur les exemples étrangers : « là où il y a une institution unique, cette dernière est souvent quasi exclusivement consacrée aux télécoms parce qu’il s’agit de pays où il n’y a pas de contrôle des contenus. En outre, là où il y a une institution unique qui s’occupe à la fois des contenus et des télécoms, on retrouve à l’intérieur des services, des collèges et d’une bi-présidence, la distinction nette entre les deux missions. »

En juin 2012, à l’occasion d’un colloque organisé par NPA Conseil et Le Figaro, le même président du CSA a demandé au gouvernement que la future loi sur l’audiovisuel réfléchisse à l’articulation entre le CSA et l’ARCEP. « Il serait dommage » a-t-il précisé « que ce sujet soit mis sous le tapis ». Michel Boyon, dont le mandat se termine en janvier 2013, a même indiqué que s’il devait y avoir une fusion entre le CSA et l’ARCEP, il fallait la faire dès 2013 et non pas attendre une prochaine loi audiovisuelle en 2018…

Après l’annonce par le gouvernement du lancement d’une réflexion sur un rapprochement entre l’ARCEP et le CSA, par un communiqué du 22 août 2012 publié sur le site du CSA, le président du CSA, s’exprimant à titre personnel, s’est déclaré « heureux que le gouvernement ait décidé d’entreprendre sans tarder cette réflexion » et en rappelant qu’il l’avait lui-même suggérée le 26 juin.

En revanche, interrogé par la rapporteure pour avis sur ce sujet, le CSA a précisé qu’il était en train de procéder à l’audition des acteurs intéressés et à une réflexion interne et n’était par conséquent pas en mesure d’apporter pour le moment une réponse aux questions.

Les faiblesses du CSA sont d’autant plus regrettables qu’elles pourraient le mettre en situation défavorable dans le cadre de la réflexion sur le rapprochement avec l’ARCEP. Or, la rapporteure est convaincue que la régulation du secteur audiovisuel doit être certes améliorée, mais maintenue dans ses principes. L’établissement d’un contrôle homogène des contenus audiovisuels et des contenus circulant sur les réseaux numériques ne lui semble ni faisable ni souhaitable à ce stade.

Par conséquent s’il est décidé de conserver, pour l’essentiel, les objectifs actuels de la régulation audiovisuelle, une convergence institutionnelle allant au-delà d’une meilleure coordination du CSA et de l’ARCEP (par la création, par exemple, d’une instance commune aux collèges des deux institutions) n’apparaît pas forcément nécessaire, en tout cas pour le moment. En tout état de cause, le maintien de deux collèges distincts apparaît indispensable.

Source http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2013/a0252-tv.asp

[Franck Morin]

Depuis ma plus tendre enfance on m'a appris que le féminin de rapporteur était rapporteuse !
Rapporteure, ça fait vraiment étrange....

Martine Martinel n'est pas un nom singulier non plus à vrai dire...

[marceljack]

Depuis ma plus tendre enfance on m'a appris que le féminin de raporteur était raporteuse !
Raporteure, ça fait vraiment étrange....

Oui mais une rapporteuse (avec 2 p ), c'est assez péjoratif (synonyme: cafardeuse).

La féminisation des noms de fonctions ou métiers est récente (p.ex auteure, professeure ...).

[Anonymous]

C'est vrai qu'il faudrait un traducteur pour comprendre les propositions de la "rapporteure".
"Dans le contexte marqué par l’hypercommunication sur internet et la profusion des médias et des nouveaux usages"
"devront être remplacés sous l’empire de la loi actuelle"

[bernard7715]

Depuis ma plus tendre enfance on m'a appris que le féminin de rapporteur était rapporteuse !
Rapporteure, ça fait vraiment étrange....

Martine Martinel n'est pas un nom singulier non plus à vrai dire...

C'est la façon québécoise de feminisé, il ajoute un e quand c'est une femme, Par contre le e ne se prononce pas lorsque le parle.

[toTOW]

La féminisation des noms de fonctions ou métiers est récente (p.ex auteure, professeure ...).

Et c'est bien affreux ...